«Олійна пляма» прискорить децентралізацію

І ті 159 громад станом на листопад минулого року, як і нові 10, що виникли в кінці березня цього — далеко не весь потенціал, який міг би бути задіяний на шляху до реалізації реформи адміністративно-територіального устрою.

Насамперед потрібно зазначити, що політики так хотіли отримати успіх, що перейшли межу, де позитивні наслідки об’єднання перетворюються у явища, які можуть компрометувати реформу. Адже що було рушієм прийняття рішень про об’єднання — обіцянки отримання додаткових ресурсів об’єднаною територіальною громадою і супутніх ним видаткових повноважень. Обіцянки, які часто не відповідали як законодавству так і холодним бюджетним розрахункам. А існуюче законодавство твердить, що статус, як у міста обласного значення чи району отримує статус об'єднаної територіальної громади (ОТГ), яка створена відповідно до Перспективного плану формування спроможних громад.

Але сам план має формуватись строго по методиці, затвердженій урядом, яка не залишає багато варіантів утворення нової мапи адміністративно-територіального устрою. Зате дає певні гарантії того, що новоутворені громади будуть дійсно спроможними витягнути весь набір додаткових повноважень, які звалюються на колишні сільські та селищні, міські ради. Адже ті додаткові 60% податку на доходи фізичних осіб до бюджету закріплюються не як подарунок, а як ресурс для фінансування дошкільної освіти, культури, спорту, програм соціальної допомоги та дофінансування середньої освіти, медицини, адже освітньої та медичної субвенцій, переданих з державного бюджету не достатньо для утримання освітніх та медичних установ.

Але методика методикою, а бажання вийти під нав’язливої опіки районних державних адміністрацій таки переважило. А щоб норми не дошкуляли, перспективні плани коригувались по факту створення самих ОТГ. Щоправда, в деяких областях, і самі вимоги методики при формуванні перспективного плану не особливо дотримувались. Як наслідок, зі 159 громад, біля третини мають сумнівну спроможність для виконання поставлених перед ними завдань. І вочевидь, щодо багатьох з них стоїть питання щодо перекваліфікації їх статусу. Фактично повернення до повноважень і ресурсів, які відповідають містам районного значення, сільським, селищним громадам.

З іншого боку, дуже багато громад не були створені через те, що не всі сільські ради з перспективної громади були готові до об’єднання навколо центру економічної активності, як правило, містечка. А деякі відверто шантажували керівників цієї центральної громади, вимагаючи для себе привілеїв. І виходило так — з 10 9 хочуть об’єднуватись, одна проти – процес зупинився, адже обіцяних фінансових привілеїв така об’єднана громада в законний спосіб не отримає. Хоча з огляду на ресурсні, кадрові та інфраструктурні можливості, вона, як правило, могла би бути цілком спроможною до виконання визначених законом повноважень.

Подолати цей бар’єр до планомірного процесу формування дієздатних громад покликаний законопроект № 4772, названий ще як законопроект «про олійну пляму» та супутній йому законопроект № 4773, який стосується змін до Бюджетного кодексу. Його суть така — Перспективний план формується так, як це визначено методикою, без «білих плям», тобто територій, які не охоплені майбутнім адміністративно-територіальним устроєм. І він залишається орієнтиром для оптимальної конфігурації громад. Але фактичне об’єднання може йти поступово. Головне, щоб на першому етапі в порядку, визначеному законом, була утворена критична маса — об’єднались територіальні громади із загальною кількістю населення понад половину від загальної кількості мешканців, визначених згідно із Перспективним планом. Щоправда, є деталь – об’єднання має пройти навколо центру, визначеного цим Перспективним планом.

І от цій новоствореній громаді уряд може надати статус «спроможної» і наділити її тими ж ресурсами і повноваженнями, що і тій, яка б повністю вписувалась в обриси, визначені Перспективним планом. Крім цього, після проведення такого об’єднавчого процесу всі наступні територіальні громади вже не об’єднуються з ОТГ, а приєднуються до неї. Тобто нові вибори в ОТГ не проводяться. Зате проводяться додаткові вибори депутатів до ради ОТГ в ново нарізаних виборчих округах, кількість яких визначається за формулою.

Таким чином, вдасться зменшити політичний вплив на процеси, зберегти Перспективний план від недобросовісного коригування та зменшити бар’єр для формування спроможної громади.

Законопроект також враховує спокусу керівників новоствореної громади відмовити «залишенцям», які нарешті захотіли приєднатись до ОТГ. Адже на нових, здебільшого бідних членів, прийдеться ділитись ресурсом. Тому законопроект передбачає, що у випадку, якщо рада об’єднаної громади відмовить «блудним синам», які таки попросились до неї, то і Кабінет Міністрів може переглянути своє рішення щодо надання статусу спроможної для ОТГ, тобто понизити її до рівня великої, але все ж сільської ради. Поступово приєднання нових членів заповнить весь перелік, визначений Перспективним планом.

Чи прискорить це процес формування нових громад — безумовно. Адже за оцінкою минулорічної об’єднавчої кампанії біля двох сотень потенційних громад не пішли на об’єднання якраз через те, що не всі потенційні члени таких об’єднань були готові до такого рішучого кроку. Тепер же піонери не будуть залежати від тих, хто ще сумнівається.

Які шанси для проходження законопроекту. Досить високі, з огляду на понад два десятки підписантів. Однак слід враховувати і дії новоствореної опозиції, яка займе традиційну позицію — не дати шансів для уряду стати успішним. Адже цей самий успіх за їх логікою повинен дістатись тільки тим політичним силам, які зараз розхитують державний човен, вимагаючи перевиборів, наївно думаючи, що таким чином покращать своє політичне становище. Зрештою, історія здебільшого кепкує над тими політиками, які намагаються зупинити її плин. А реформа децентралізації просто приречена на успіх, про що свідчить досвід всіх країн, які її проводили.

І наостанок — чому «олійна пляма»? Капля олії, падаючи на поверхню тканини, поступово доходить до її країв. Основне, щоб вона була досить великою.

Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, експерт Реанімаційного пакету реформ