Децентралізація по-українськи: караван йде, але...
Наприкінці липня вибори місцевих голів і депутатів відбулися у трьох об'єднаних територіальних громадах Рівненської області та двох — в Харківській. Таким чином, сьогодні в Україні вже створено 177 об'єднаних громад. Окрім того, на вчора Центральна виборча комісія призначила перші вибори ще в семи об'єднаних громадах: по одній — у Волинській та Запорізькій областях, по двох — у Вінницькій області й по трьом сільським об'єднаним громадам в Рівненській області.
AgroPortal.ua вирішив розпитати про «підводні камені» об'єднання сільських громад, відомих експертів у цій сфері: директора з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолія Ткачука та директора Інституту розвитку територій Юрія Ганущака.
Як ви оцінюєте сам процес створення об'єднаних територіальних громад? Чи потрібно його прискорити?
Юрій Ганущак: Караван йде з тією швидкістю, з якою він і повинен йти. Тобто, в Україні процес об'єднання громад пішов з тією швидкістю, з якою мав піти: не погано, але й не відмінно. Але не можна ні в якому разі застосовувати адміністративні методи для прискорення процесу, це може повернутися до нас бумерангом і все зруйнувати.
Анатолій Ткачук: Справа в тому, що все відбувається циклічно. Минулого року об'єдналося 159 громад, цього — ще 18. Сьогодні процес об'єднання дійсно призупинився, але для цього є об'єктивні причини: в нинішньому законодавстві так — сьогодні ви об'єднуєтеся, проводите вибори, але до першого січня наступного року живете ніби разом, але фактично кожен окремо, тому що бюджет не росте. Тобто до першого січня наступного року ніяких плюсів від об'єднання люди не відчують. Звичайно, цього ніхто не хоче. Зараз процес йде: розпочалися перемовини між громадами, громадські слухання, сесії. Ми побачимо активізацію процесу вже восени.
Що вже можна сказати про плюси бюджетної децентралізації об'єднаних громад?
Юрій Ганущак: Фінансові результати діяльності об'єднаних громад ми зможемо побачити дуже скоро. У нас в цьому році в селах будуть сотні нових водогонів, десятки шкіл буде термомодернізовано, багато сучасних нових ліхтарів вже стоять в селах об'єднаних громад. Відбувається освоєння субвенції (близько 1 млрд грн) на всі території об'єднаних громад: підготовка документів, закупівля техніки. І десь до вересня-жовтня ми побачимо фінансові результати, які дадуть стимул іншим громадам до об'єднання.
Анатолій Ткачук: Насправді 1 млрд грн — невелика сума, але, оскільки ми беремо участь у комісії по розподілу цих коштів та затвердженню проектів, то спостерігаємо сотні проектів, на які даються невеликі суми, але ефект відразу видно. Багато грошей піде на капітальний ремонт доріг, які ніколи не ремонтувалися. Наприклад, Балта (Одеська обл.) — одна з найбільших об'єднаних громад, вона будує дорогу до траси Київ-Одеса. Вони прекрасно розуміють, що інвестор не прийде, якщо не буде цієї дороги, тому вони багато коштів кинули саме на це.
Найцікавіше, що нові голови об'єднаних громад починають прекрасно розбиратися в дорожньому господарстві: які фракції повинні бути, яка послідовність робіт. Іноді проекти вражають досить хорошою продуманістю. Держава почала вчасно виділяти кошти на проекти, але проблема сьогодні — не на часі робляться проекти, тому що немає поки професійного проектного менеджменту, і люди, як виявилося, не готові до того, що гроші є.
Чи допомагають у цьому Офіси реформ, створені в регіонах державою?
Юрій Ганущак: Вони допомагають в усьому, але перша їхня позиція — сприяти першочерговій роботі: роз'ясненню та відпрацюванню процедур об'єднання. А друга мета — це дійсно робота над проектами. Але потрібна підготовка людей. Можливо, офіси реформ через деякий час переростуть в агенції регіонального розвитку. І це буде їх практичним завданням — сприяти проектам.
Зараз ситуація така, що немає достатньої кількості кваліфікованих кадрів, які могли б робити такі проекти, які дають додану вартість. Яскраві проекти — це чотирикілометрові дороги, які дозволяють стимулювати розвиток цієї величезної території. Відразу з'являються комунікації: заправка, кафе і т.д. І це, можна сказати, другий подих для села.
Тобто для села це фактично порятунок?
Юрій Ганущак: Фактично ми вгадали, як найкращим чином, акумулюючи те, що є, реально зробити певний симбіоз. Місту, затиснутому в межах своєї юрисдикції, тісно. Не приходить інвестор, особливо в міста районного значення. Село — великі території, дешева робоча сила, але, при нашій ситуації, там немає благоустрою — як то кажуть, болото. Ми хочемо зробити так, щоб престижно було жити саме в селі, а працювати можна і в місті. Тому ця дорога — комунікація села з містом — 15-20 хв., і ти на робочому місці. У розумінні селянина 15-20 км — це своє, а далі вже чуже. Тому формування об'єднаної громади навколо міста в зоні 15-20 км — правильно обрана стратегія. Місто дає селу комфорт, а село місту — територію та людей. Що ми зараз спостерігаємо: йде акумуляція грошей, щоб дати очевидний позитив для села.
І староста, який є членом виконкому об'єднаної громади, реально впливає на ті проекти, які приймаються радою об'єднаної територіальної громади. У колишнього сільського голови мало того, що мізерний бюджет, так ще й на районну раду взагалі впливу ніякого немає — повна безнадія. І тому, якщо раніше у нас був серйозний опір з боку сільських голів, то зараз вони відчули, що староста — це саме те, про що ти мріяв усе життя, але боявся в цьому собі зізнатися. Зараз йде опір з боку районної ради, тому що вони відчувають, що це їх загибель.
Тому наша робота — пояснювати керівникам районної ланки, що вони зобов'язані очолити цей процес, інакше цей каток їх переїде. А саботаж ні до чого не призведе, тому що реально політичної бази, на яку можна було б спертися — немає. Ніхто не любить бюрократів.
Що ви думаєте щодо страшилок селян про закриття шкіл, фельдшерсько-акушерських пунктів і т.д. за умови об'єднання?
Юрій Ганущак: Що таке реформа адмінтерустрою? Це перетрушування бюрократів, тобто пересадка чиновника з одного місця на інше, позбавлення його звичного комфорту. Тому вони й починають баламутити лікарів, вчителів, які кричать, що закриють школу, медичний пункт і т.д. Але з іншого боку, з'являються батьки і кажуть: «А який рівень знань ви даєте?» Тобто об'єктивно виходить, що малі школи повинні переходити в статус початкових, а в великих школах з хорошими вчителями повинна бути відповідна наповненість класів — мінімум 20 осіб.
Ніде в світі немає великих шкіл на периферії. Дітей звозять у великі школи в великих селищах, містах. З медициною та ж історія. Ми зараз реформуємо центри надання первинної медико-санітарної допомоги, де на районному рівні величезна бюрократія. Переводимо первинну медицину на рівень амбулаторії, але замовник — це той самий сільський чи селищний голова, а суто професійний контроль повинна здійснювати область.
Ліцензування лікарів достатньо. Це не великі гроші, але відповідальність є прямою. Люди голосують за голову, який є відповідальним за все, і він хоче мати максимум важелів впливу на те, за що він відповідає. Тому школи, дитячі сади, первинна медицина та благоустрій територій — це якраз його юрисдикція.
У держави залишається соціальний захист, свисокоспеціалізована медицина — це більш високий рівень. Профтехучилища — це вже обласний рівень відповідальності, але у нас чомусь це скинули на міста. Я вважаю, що це неправильно. Повноваження повинні лягати на ті рівні, які можуть їх потягнути.
Анатолій Ткачук: Ось приклад. Дунаєвецька об'єднана громада запустила проект пересувного медичного центру, де є флюорографія, УЗД, експрес-аналіз крові. Це саме те, що дозволить сільським територіям отримати диспансеризацію не тоді, коли вже помер, а виявляти захворювання на початковій стадії. Раніше таке було неможливо, тому що в кожній сільраді не поставиш флюорографію і апарат УЗД. На те є об'єктивні причини: по-перше — дорого, по-друге, завантаженість людей не та, щоб дороге медичне обладнання працювало щодня, по-третє, не виправдано зміст відповідних фахівців для цього. А пересувна система за тиждень в середньому покриває відповідну територію. Таким чином, децентралізація фактично повертає до життя сільські території.
У народі існує думка, що громади добровільно-примусово підганяють під перспективні плани.
Юрій Ганущак: Що таке перспективний план? Це найкраща, найбільш оптимальна конфігурація об'єднання громад, тобто люди, які цим займаються і прораховують детально бюджет, кадрову спроможність — визначають оптимальний варіант. Не хочете — не треба, ми не поспішаємо. Ця оптимальна конфігурація дає відповідь на питання: а що робити з тими селами, які на периферії, і від яких усі відмовляються? Добре, звичайно, об'єднатися з потужними громадами, а іншим що робити — нехай помирають? Держава не може на це йти, тому вона каже: зробіть, будь ласка, перспективний план, щоб ми чітко бачили, які території і куди йтимуть, за що ви будете відповідати.
Відверто кажучи, багато об'єднань сьогодні слабенькі. Їм дали великі ресурси, але й велику кількість повноважень. Тому, коли ми малюємо схему, то ми гарантуємо, що якщо не в цьому році, то в наступному у них з'явиться ресурсна можливість. Тобто ми говоримо: люди, це прораховано, ми ні до чого вас не примушуємо, але врахуйте це, тому що це найкраща конфігурація.
Анатолій Ткачук: У Полтавській області є Білоцерківська об'єднана громада, яка дуже потужна, динамічна. Нещодавно сільський голова на одній із зустрічей почав апелювати до глави цієї об'єднаної громади: вам добре, ви круті, багаті, візьмете нас до себе зараз? На що голова об'єднаної громади відповів: коли ми планували об'єднуватися, я до всіх приходив, пропонував, обіцяв, що ми вам все зробимо. Ви не захотіли, тому тепер це ваші проблеми. Сьогодні ми від вас не відмовляємося, але й нічого не обіцяємо.
Юрій Ганущак: Саме для такого випадку, коли «блудний син» приповзає, передбачений законопроект № 4772 про порядок приєднання громад до існуючої об'єднаної громади без виборів заново голови об'єднаної громади. Тому що будь-які вибори — це потрясіння, витрачені гроші, навіть в політичному плані мало хто на це захоче йти. Тим більше, що у чинного глави вже є якісь напрацювання, темпи взяті, тобто ти готовий когось підхопити, але для цього не потрібно переформовувати заново вже працюючий ешелон. Цей закон дуже необхідний, щоб децентралізація рухалася далі (06.07.2016 р профільний комітет Верховної Ради України підтримав внесення цього законопроекту на голосування).
Олена Дереженко, AgroPortal.ua