Децентрализация по-украински: караван идет, но...

В конце июля выборы местных глав и депутатов состоялись в трех объединенных территориальных общинах Ровенской области и двух — в Харьковской. Таким образом, на сегодня в Украине уже создано 177 объединенных общин. Также на вчера Центральная избирательная комиссия назначила первые выборы еще в семи объединенных общинах: по одной — в Волынской и Запорожской областях, по двум — в Винницкой области и по трем сельским объединенным общинам в Ровенской области.

AgroPortal.ua решил расспросить о «подводных камнях» объединения сельских общин известных экспертов в этой сфере: директора по науке и развитию Института гражданского общества Анатолия Ткачука и директора Института развития территорий Юрия Ганущака.

Как вы оцениваете сам процесс создания объединенных территориальных общин? Нужно ли его ускорить?

Юрий Ганущак:  Караван идет с той скоростью, с которой он и должен идти. То есть, в Украине процесс объединения громад пошел с той скоростью, с которой должен был пойти: не плохо, но и не отлично. Но нельзя ни в коем случае применять административные методы для ускорения процесса, это может спровоцировать эффект бумеранга и все разрушить.

Анатолий Ткачук: Все происходит циклично. В прошлом году объединилось 159 общин, в этом году — еще 18. Сегодня процесс объединения действительно приостановился, но для этого есть объективные причины: в нынешнем законодательстве так — сегодня вы объединяетесь, проводите выборы, но до первого января следующего года живете будто вместе, а фактически каждый отдельно, потому что бюджет не растет. То есть до первого января следующего года никаких плюсов от объединения люди не почувствуют. Конечно, этого никто не хочет. Сейчас процесс идет: идут переговоры между общинами, общественные слушания, сессии. И мы увидим активизацию процесса уже осенью.

Что уже можно сказать о плюсах бюджетной децентрализации объединенных общин?

Юрий Ганущак: Финансовые результаты деятельности объединенных общин мы сможем увидеть очень скоро. У нас в этом году в селах будут сотни новых водопроводов, десятки школ будет термомодернизовано, много современных новых фонарей уже стоят в селах объединенных общин. Идет освоение субвенции (около 1 млрд грн) на все территории объединенных общин: подготовка документов, закупка техники. И где-то к сентябрю-октябрю мы увидим финансовые результаты, которые дадут стимул другим общинам к объединению.

Анатолий Ткачук: На самом деле 1 млрд грн — небольшая сумма, но, поскольку мы участвуем в комиссии по распределению этих средств и утверждению проектов, то наблюдаем сотни проектов, на которые даются небольшие суммы, но эффект сразу видно. Много денег пойдет на капитальный ремонт дорог, которые никогда не ремонтировались. Например, Балта (Одесская обл.) — одна из крупнейших объединенных общин, она строит дорогу до трассы Киев-Одесса. Они прекрасно понимают, что инвестор не придет, если не будет этой дороги, поэтому они много средств бросили именно на это.

Самое интересное, что новые головы объединенных общин начинают прекрасно разбираться в дорожном хозяйстве: какие фракции должны быть, какая последовательность работ. Иногда проекты поражают достаточно хорошей продуманностью. Государство начало вовремя выделять средства на проекты, но проблема сегодня в следующем — не вовремя делаются проекты, потому что нет пока профессионального проектного менеджмента, и люди оказались не готовы к тому, что деньги есть.

Помогают ли в этом Офисы реформ, созданные в регионах государством?

Юрий Ганущак: Они помогают во всем, но первая их позиция — способствовать первоочередной работе: разъяснению и отработке процедур объединения. А вторая цель — это действительно работа над проектами. Но нужна подготовка людей. Возможно, офисы реформ через некоторое время перерастут в агентства регионального развития. И это будет их практической задачей — содействовать проектам.

Сейчас ситуация такова, что нет в достаточном количестве квалифицированных кадров, которые могли бы делать такие проекты, которые дают добавленную стоимость. Яркие проекты — это четырехкилометровые дороги, которые позволяют стимулировать развитие огромной территории. Сразу появляются коммуникации: заправка, кафе и т.д. И это, можно сказать, второе дыхание для села.

То есть для села это фактически спасение?

Юрий Ганущак: Фактически мы угадали, как наилучшим образом, аккумулируя то, что есть, реально сделать определенный симбиоз. Городу, зажатому в пределах своей юрисдикции, тесно. Не приходит инвестор, особенно в города районного значения. Село — большие территории, дешевая рабочая сила, но, при нашей ситуации, там нет благоустройства — как говорится, болото. Мы хотим сделать так, чтобы престижно было жить именно в селе, а работать можно и в городе. Поэтому эта дорога — коммуникация села с городом — 15-20 мин., и ты на рабочем месте. В понимании крестьянина 15-20 км — это свое, а дальше уже нет. Поэтому формирование объединенной общины вокруг города в зоне 15-20 км — верно выбранная стратегия. Город дает селу комфорт, а село городу — территорию и людей. Что мы сейчас наблюдаем: идет аккумуляция денег, чтобы дать очевидный позитив для села.

И староста, который является членом исполкома объединенной громады, реально влияет на те проекты, которые принимаются советом объединенной территориальной общины. У бывшего сельского головы мало того, что мизерный бюджет, так еще и на районный совет вообще влияния никакого нет — полная безнадежность. И поэтому, если раньше у нас было серьезное сопротивление со стороны сельских голов, то сейчас они почувствовали, что староста — это именно то, о чем ты мечтал всю жизнь, но боялся в этом себе признаться. Сейчас идет сопротивление со стороны районных советов, потому что они чувствуют, что это их гибель.

Поэтому наша работа —  объяснять руководителям районного звена, что они обязаны возглавить этот процесс, иначе этот каток их переедет. А саботаж ни к чему не приведет, потому что реально политической базы, на которую можно было бы опереться — нет. Никто не любит бюрократов.

Что вы думаете о страшилках селян про закрытие школ, фельдшерско-акушерских пунктов и т.д. при условии объединения?

Юрий Ганущак: Что такое реформа админтерустройства? Это перетряхивание бюрократов, то есть пересадка чиновника с одного места на другое, лишение его привычного комфорта. Поэтому они и начинают баламутить врачей, учителей, которые кричат, что закроют школу, медицинский пункт и т.д. Но с другой стороны, появляются родители и говорят: «А какой уровень знаний вы даете?» То есть объективно получается, что малые школы должны переходить в статус начальных, а в больших школах с хорошими учителями должна быть соответствующая наполненность классов — минимум 20 человек.

Нигде в мире нет больших школ на периферии. Детей свозят в большие школы в крупных поселках, городах. По медицине та же история. Мы сейчас реформируем центры предоставления первичной медико-санитарной помощи, где на районном уровне огромная бюрократия. Переводим первичную медицину на уровень амбулатории, но заказчик — это тот самый сельский или поселковый голова, а чисто профессиональный контроль должна осуществлять область.

Лицензирования врачей достаточно. Это не большие деньги, но ответственность является прямой. Люди голосуют за голову, ответственного за все, и он хочет иметь максимум рычагов влияния на то, за что он отвечает. Поэтому школы, детские сады, первичная медицина и благоустройство территорий — это как раз его юрисдикция.

У государства остается социальная защита, высокоспециализированная медицина — это более высокий уровень. Профтехучилища — это уже областной уровень ответственности, но у нас почему-то это сбросили на города. Я считаю, что это неправильно. Полномочия должны ложиться на те уровни, которые могут их потянуть.

Анатолий Ткачук: Вот пример. Дунаевецкая объединенная община запустила проект передвижного медицинского центра, где есть флюорография, УЗИ, экспресс-анализ крови. Это именно то, что позволит сельским территориям получить диспансеризацию не тогда, когда уже умер, а выявлять заболевания на начальной стадии. Раньше такое было невозможно, потому что в каждом сельсовете не поставишь флюорографию и аппарат УЗИ. На то есть объективные причины: во-первых — дорого, во-вторых, загруженность людей не та, чтобы дорогое медицинское оборудование работало ежедневно, в-третьих, не оправдано содержание соответствующих специалистов для этого. А передвижная система за неделю в среднем покрывает соответствующую территорию. Таким образом, децентрализация фактически возвращает к жизни сельские территории.

В народе бытует мнение, что общины добровольно-принудительно подгоняют под перспективные планы.

Юрий Ганущак: Что такое перспективный план? Это лучшая, наиболее оптимальная конфигурация объединения общин, то есть люди, которые этим занимаются и просчитывают детально бюджет, кадровую способность — определяют оптимальный вариант. Не хотите — не надо, мы не спешим. Эта оптимальная конфигурация дает ответ на вопрос: а что делать с теми селами, которые на периферии, и от которых все отказываются? Хорошо, конечно, объединиться с мощными общинами, а другим что делать — пусть умирают? Государство не может на это идти, поэтому оно говорит: сделайте, пожалуйста, перспективный план, чтобы мы четко видели, какие территории и куда будут идти, и за что вы будете отвечать.

Откровенно говоря, много объединений сегодня слабенькие. Им дали большие ресурсы, но и большое количество полномочий. Поэтому, когда мы рисуем схему, то мы гарантируем, что если не в этом году, то в следующем у них появится ресурсная возможность. То есть мы говорим: люди, это просчитано, мы ни к чему вас не принуждаем, но учтите это, потому что это наилучшая конфигурация.

Анатолий Ткачук: В Полтавской области есть Белоцерковская объединенная община, которая очень мощная, динамичная. Недавно сельский голова на одной из встреч начал апеллировать к главе этой объединенной общины: вам хорошо, вы крутые, богатые, возьмете нас к себе сейчас? На что председатель объединенной общины ответил: когда мы планировали объединяться, я ко всем сельским головам приходил, предлагал, обещал, что мы вам всё сделаем. Вы не захотели, поэтому теперь это ваши проблемы. Сегодня мы от вас не отказываемся, но и ничего не обещаем.

Юрий Ганущак: Именно для такого случая, когда «блудный сын» приползает, и предусмотрен законопроект № 4772 о порядке присоединения общин к существующей объединенной громаде без выборов заново председателя объединенной общины. Потому что любые выборы — это потрясение, потраченные деньги, даже в политическом плане мало кто на это захочет идти. Тем более, что у действующего главы уже есть какие-то наработки, темпы взяты, то есть ты готов кого-то подхватить, но для этого не нужно переформировывать заново уже работающий эшелон. Этот закон очень необходим, чтобы децентрализация двигалась дальше (06.07.2016 г. профильный комитет Верховной Рады Украины поддержал внесение этого законопроекта на голосование).

Елена Дереженко, AgroPortal.ua