Легитимация земельной реформы

Однако есть мнения относительно того, как сделать сам процесс внедрения реформы более последовательным. В одном из моих недавних сообщений были приведены результаты опроса, которые показывают, что успешность реформ главным образом зависит от восприятия их легитимности гражданами. Легитимность — это сложный конструкт, который заключается в восприятии обществом изменений с прагматической, моральной и когнитивной точек зрения.

Так, прагматическая составляющая легитимности состоит в том, что реформы должны соответствовать требованиям своей непосредственной целевой аудитории. В контексте земельной реформы эмоциональные дебаты, массовые протесты сельхозпроизводителей, блокирование границ и дорог сельхозтехникой указывают на то, что предлагаемая реформа удовлетворяет требования далеко не всех представителей непосредственной целевой аудитории. Причиной этого является наличие многих конфликтных требований, таких как стремление поддержать эффективного собственника сельскохозяйственного производства или обеспечить справедливую цену земли с одновременным «приструнением» конкуренции и запретом иностранцам участвовать в рынке. А такие явления как неучтение интересов физических лиц или попытки решить вопрос доступа на рынок через Всеукраинский референдум в определенной степени свидетельствуют о том, что проблема не только в разрозненности интересов целевой аудитории, но и местами в понимании того, кто же является целевой аудиторией. Таким образом, барьеры для успешной прагматической легитимации реформы остаются непреодоленными. Преодолеть их можно, «услышав» требования непосредственной целевой аудитории, для чего необходимо обеспечить равные возможности для донесения и обсуждения требований всех участников рынка с целью дальнейшего достижения консенсуса.

Моральная составляющая легитимности реформ заключается в том, что общество принимает изменения, исходя из устоявшихся нормативных ориентиров. Поэтому, в отличие от прагматической легитимности, ее не удастся достичь путем обмена требованиями ради консенсуса. Моральная легитимность обеспечивается «встраиванием» предлагаемых реформой изменений в существующие институции. И если инициативы вроде создания института земельного омбудсмена или принятия антирейдерского законодательства являются правильными шагами на пути моральной легитимации земельной реформы, то, например, как соотносится внедрение рынка земли с не готовыми к этому правоохранительной, фискальной и финансовой системами — непонятно. И это речь только о трудностях с существующими формальными институциями. А как же быть с «встраиванием» реформы в институции неформальные, что упрочились из обычаев и традиций, включая мифы вроде «Земля — родная мать, которую нельзя продавать»? Именно здесь важным элементом моральной легитимации является обоснование целей реформы и их согласованности. Так все же, каковы приоритеты земельной реформы? Приток инвестиций? Самообеспечение продовольствием? Экспортоориентированное производство? Охрана земель? Устойчивое сельское развитие? Предотвращение коррупции? Эффективное управление рынком земли? Насколько эти стремления конфликтуют друг с другом? Для целевой аудитории нужны четкие (и обоснованные) ответы на эти вопросы.

Когнитивная составляющая легитимности состоит в понятности реформы. Ясность и обозримость предлагаемых изменений обеспечивают их восприятие как чего-то само собой понятного, как необходимости. Для достижения когнитивной легитимности нужно работать над популяризацией реформы путем разъяснения ее постулатов. Консультации в регионах, обсуждение с общинами — совершенно правильный подход, но каков его результат на сегодня? Насколько понятна реформа, если внедряющий ее законопроект сейчас имеет более 4000 поправок, которые нужно принять/отклонить в ближайшее время? Здесь, наверное, нужно не спешить и отвести достаточное количество времени для рассмотрения (и понимания!) всех предложенных изменений и дополнений.

Итак, для успешного внедрения реформы необходимо осознавать, что именно лежит в основе ее восприятия. Но важно также понимать, что легитимация изменений — это процесс длительный и динамический. Так, на уровне отдельной организации восприятие правомерности нововведений может происходить постепенно, например, от достижения прагматической легитимности в начале до получения моральной легитимности чуть позже и до обеспечения когнитивной легитимности — в конце. На уровне государства, где необходимо учесть множество интересов и свести риски негативных последствий реформы к нулю, легитимация изменений требует работы по трем вышеуказанным направлениям одновременно. В «турборежиме» достичь этого очень трудно, если вообще возможно.

Тарас Гагалюк, старший научный сотрудник IАМО (Германия), член Экспертного совета УКАБ